各县、区人民政府，市府直属各单位，市各开发区、潮州新区管委会：

　　为解决土地证载用途与规划不一致及相关问题，保护土地使用权人的合法权益，促进城市发展，经市人民政府同意，现将《关于土地证载用途与规划不一致相关问题处理的工作指引》印发给你们，请认真贯彻执行。

潮州市自然资源局    

2025年12月10日  

公开方式：主动公开

抄送：各县（区）自然资源局（分局），局属事业单位。

关于土地证载用途与规划不一致

相关问题处理的工作指引

　　第一条为了解决土地证载用途与规划不一致及相关问题，保护土地使用权人的合法权益，促进城市发展，根据《广东省自然资源厅关于进一步规范国有建设用地使用权出让管理相关工作的通知》（粤自然资规字〔2024〕4号）、《广东省自然资源厅关于推进镇村国土空间规划编制实施，助力“百县千镇万村高质量发展工程”的通知》（粤自然资规划〔2023〕2202号）等有关文件精神，结合我市实际，制定本工作指引。

　　第二条本工作指引适用于潮州市行政区域内，自然资源领域已合法取得建设用地使用权的土地证载用途与国土空间规划规划土地用途不一致而产生的相关问题处理。

　　第三条【依法变更土地证载用途】土地使用权人建设意愿与国土空间规划土地用途一致，但原土地证载用途与规划不一致，土地使用权人申请按规划用途建设的，按以下情形分类办理改变土地证载用途手续：

　　（一）国有建设用地变更土地用途的。2018年8月31日（含）以前已供应土地办理改变土地用途业务时，原土地出让合同或划拨决定书已依法依规明确改变土地用途办理方式的，属地市、县（区）自然资源部门通过评估确定应当补缴的土地出让金额，编制改变土地用途供应方案，提交相应的市、县（区）人民政府审批，并公示无异议后，重新签订土地使用权出让合同或签发划拨决定书。

　　若原土地出让合同或划拨决定书无明确改变土地用途办理方式，不涉及非经营性用地改变为经营性用地、不涉及商服或商品住房用地以外的其他经营性用地改变为商服或商品住房用地的，可参照上述流程执行；涉及非经营性用地改变为经营性用地、商服或商品住房用地以外的其他经营性用地改变为商服或商品住房用地的，由政府收回土地使用权后重新依法供应。

　　经营性用地变更为教育、医疗、养老等，符合上级行业主管部门出台的过渡期政策的，允许按实际使用要求确定地块规划功能，并补缴土地差价。

　　应当补缴的土地出让金额=批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格—批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。

　　2018年8月31日以后供应的土地，涉及非经营性用地改变为经营性用地、商服或商品住房用地以外的其他经营性用地改变为商服或商品住房用地的，由政府收回土地使用权后重新依法供应，并参考相关地价评估结果，经集体决策后，确定对原受让方的补偿标准。

　　（二）乡（镇）村企业、乡（镇）公共设施、公益事业使用集体建设用地变更土地用途的。由村集体经济组织或乡（镇）村企业根据土地管理法第五十九条、第六十条规定，凭项目立项（备案）文件、规划条件、建设用地批准文件等资料，向县（区）自然资源部门申请按规划用途使用集体建设用地手续，由县（区）人民政府批准，核发的建设用地批准文件应明确原批准事项作废，村集体按新的批准文件办理不动产登记。

　　（三）在符合国土空间规划的前提下，支持按规定通过“三旧”改造的途径，按照法定程序办理改变土地用途手续。

　　第四条【采用复合规划土地用途】国有土地使用权人意愿按土地证载用途建设的，在满足国土空间详细规划对于土地用途兼容性一般规定的前提下，原则上可在国土空间详细规划修编成果中按复合土地用途管控。地块未编制国土空间详细规划的，在规划编制时落实为规划土地用途+土地证载用途复合用地（规划用途为主导，下同）；地块已编制国土空间详细规划的，可按修正程序落实为规划土地用途+土地证载用途复合用地，修正成果（草案）按需征求相关职能部门意见。复合用地的规划控制指标原则上按出让土地时的土地使用条件、建设用地规划条件执行；土地出让时无明确土地使用条件或未取得建设用地规划条件的，按容积率≤2.2进行控制。

　　由政府为主导的片区成片改造，地块应按主导规划土地用途进行建设。至2035年本轮国土空间总体规划期末，下一轮国土空间总体规划有其他要求的，从其要求。

　　集体土地使用权人意愿按原土地证载用途建设的，可参照国有土地采用复合规划土地用途执行。

　　第五条【园区内工业项目】对于工业园区内、原土地证载用途为工业用地的工业项目，后期规划用途涉及部分绿地等公益性用地，在不违反市（县）国土空间总体规划强制性内容的前提下，允许土地使用权人依据土地证载用途进行项目规划报建；自然资源主管部门后续在组织整体国土空间详细规划修编中，对相关详细规划进行修正。

　　第六条【居民自用已建成住宅】原“城中村”范围内，历史上已合法取得国有土地“宅基地”使用权的土地上已建成自用住宅证载用途与规划不符的，允许权属人在产权范围内按建筑层数不超过3层、建筑高度不超过12米进行重建，但应满足消防安全要求；在政府批准的城市更新项目范围（“三旧改造”、低效用地再开发、城中村改造、城镇老旧小区改造等）内且改造方案经县（区）政府认定有效，占用规划道路、市政公共设施的，建筑面积不超过原证载建筑面积，且建筑层数不超过3层、建筑高度不超过12米。

　　古城区范围进行建设应满足古城控规、名城保规等要求。

　　第七条【农村村民宅基地】农村村民宅基地按相关规定执行：

　　（一）不符合规划的村民宅基地。因历史原因，造成村民宅基地与国土空间规划土地用途不符，但不涉及永久基本农田和生态保护红线、不占用规划道路（不含穿越密集建成区的17米及17米以下规划道路）、市政公共设施、文物保护单位，满足避开地质灾害隐患点、河湖管理范围和洪涝灾害风险控制线等管理要求，村民确有迫切住房建设需求且符合“一户一宅”原则的，允许按符合空间规划申请办理建房规划许可手续，建筑层数不应超过4层，建筑高度不应超过15米。

　　（二）缺乏规划依据的村民宅基地。尚未编制村庄规划的地区，对符合“一户一宅”要求、不涉及永久基本农田和生态保护红线、与现状农村居民点相邻成片、避开地质灾害隐患点、河湖管理范围和洪涝灾害风险控制线的，允许按符合国土空间规划办理用地审批手续，并按程序纳入国土空间规划“一张图”，核发乡村建设规划许可。建筑层数不应超过4层，建筑高度不应超过15米。

　　（三）确实无法在市、县国土空间总体规划确定的村庄建设用地范围内选址的零星农村村民宅基地，在不涉及永久基本农田和生态保护红线，符合城镇开发边界管控规则的前提下，同时满足下列条件：符合“一户一宅”规定；与现状农村居民点相邻成片；不涉及地质灾害隐患点、河湖管理范围和洪涝灾害风险控制线；以城镇村批次方式报批且单个图斑面积均在400平方米以下。按符合规划办理用地手续。

　　（四）历史遗留开发边界内村集体经济组织成员宅基地管理可参照上述要求及按照我市有关宅基地管理有关规定执行。

　　第八条本工作指引由潮州市自然资源主管部门负责解释，国家、省有最新规定的，从其规定。相关工作流程由属地自然资源主管部门根据实际执行。

　　第九条本工作指引自2025年12月10日实施，有效期至2030年12月9日。

点击查看：政策解读